Expertisecentrum Europees Recht

Brexit: terugtrekking VK uit de EU

De Britse regering heeft op 29 maart 2017 de Europese Raad officieel in kennis gesteld van het voornemen tot terugtrekking uit de EU. De terugtrekking vindt plaats volgens een speciale procedure die in het verdrag van Lissabon is vastgelegd. De 27 leiders van de overige lldstaten hebben de inzet van het onderhandelingsproces vastgesteld. Het ECER zet de belangrijkste punten op een rij.

Artikel 50 EU-Verdrag

Voor terugtrekking uit de EU bestaat een procedure, opgenomen in artikel 50 van het EU-Verdrag. Deze procedure is ook van toepassing op het Euratomverdrag ( artikel 106bis, lid 1, Euratom-Verdrag). De NL ( EN, FR, DE) tekst van artikel 50 EU-Verdrag luidt:

1.   Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.

2.   De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.

3.   De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

4.   Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.

De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

5.   Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.

 

Besluit tot terugtrekking

De procedure is gestart met een besluit van het VK zich uit de Unie te willen terugtrekken. Dit besluit moest plaatsvinden "overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen" (artikel 50, lid 1, EU-Verdrag). Het Supreme Court van het VK heeft in de uitspraak in de zaak Miller van 24 januari 2017 bepaald dat hiervoor een Act of Parliament nodig is ( meer info over deze procedure). Het Britse parlement heeft vervolgens op 16 maart 2017 de  European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 aangenomen.

.

Kennisgeving voornemen tot terugtrekking

De volgende stap na het doorlopen van de interne Britse procedures was de formele kennisgeving door het VK aan de Europese Raad (de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten) van het voornemen van terugtrekking. De Britse regering heeft op 29 maart 2017 de Europese Raad officieel in kennis gesteld van het voornemen tot terugtrekking.
Het moment van de kennisgeving kon worden bepaald door de Britse regering. Er is geen termijn voorgeschreven in de verdragen. De staatshoofden en regeringsleiders van de overige 27 lidstaten hadden verklaard dat de kennisgeving zo snel mogelijk diende te gebeuren. Er konden geen onderhandelingen van enigerlei aard worden gevoerd zolang deze kennisgeving niet had plaatsgevonden.

Meer info:

 

Intrekking van de kennisgeving

Artikel 50 zwijgt over de mogelijkheid van een latere intrekking van de kennisgeving. De algemene regel onder het Verdragenrecht ( artikel 68 Weens verdragenverdrag) dat een notificatie van terugtrekking uit een verdrag te allen tijde kan worden herroepen, is niet van toepassing nu alle lidstaten van te voren hebben ingestemd met artikel 50 EU-Verdrag met daarin de mogelijkheid van vertrek en de daaraan gekoppelde procedure. Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het VK niet eenzijdig de kennisgeving kan intrekken.

Wel is denkbaar dat het VK in onderling overleg en met instemming van alle partijen zal kunnen terugkomen op zijn voornemen om zich terug te trekken uit de EU. In artikel 50 is de verbindende afspraak vastgelegd dat de partijen onderling werken aan het vertrek van het VK na een kennisgeving. Wanneer het VK een beroep heeft gedaan op de procedure als voorzien in artikel 50, komt de afspraak om te vertrekken tot stand, inclusief de daaraan gekoppelde termijnen. Daarom kunnen partijen alleen in onderling overleg de kennisgeving herroepen en de procedure stopzetten.

Onderhandelingen

Na de kennisgeving kunnen de onderhandelingen over een terugtrekkingsakkoord tussen het VK en de EU starten.
De Europese Raad (staatshoofden en regeringsleiders) stelt bij consensus zonder het VK richtsnoeren vast waarbinnen dit terugtrekkingsakkoord gesloten zal worden. Over de vorm van deze richtsnoeren zwijgt artikel 50. Te denken valt aan een besluit of aan een conclusie, zoals ook gebeurt bij andere brede onderhandelingen, bijv over klimaat.

Voor het Brexit-proces wordt de Europese Raad in de samenstelling van de EU-27 voortaan genoemd: "Europese Raad (artikel 50)".

Over het onderhandelingsproces werden eind 2016 de eerste afspraken gemaakt door de leiders van de EU-27

Voorzitter Tusk stuurde de lidstaten van de EU-27 op 31 maart vertrouwelijk  Draft guidelines following the United Kingdom's notification under Article 50 TEU, waarvan de tekst binnen tien minuten in de internationale pers verscheen.
Op 29 april 2017 heeft de Europese Raad (artikel 50) het kader en de algemene richtsnoeren voor de EU vastgesteld.
De richtsnoeren zijn onmiddellijk openbaar gemaakt.

De onderhandelingen zullen worden gevoerd overeenkomstig artikel 218, lid 3 EU-Werkingsverdrag. Volgens deze bepaling doet de Commissie aanbevelingen aan de Raad Algemene Zaken (ministers). Voor het Brexit-proces wordt de Raad Algemene Zaken in de samenstelling van de EU-27 voortaan genoemd: "Raad Algemene Zaken (artikel 50)".

Op basis van de richtsnoeren van de Europese Raad (artikel 50) heeft de Commissie op 3 mei 2017 een aanbeveling gedaan aan de Raad (artikel 50) om te gaan onderhandelen met het Verenigd Koninkrijk aan de hand van gedetailleerde richtsnoeren.

De Raad Algemene Zaken (artikel 50) heeft vervolgens op 22 mei 2017 de Commissie gemachtigd de onderhandelingen met het VK te openen en de richtsnoeren voor de onderhandelingen vastgesteld. Behalve rechten van burgers, de financiën, de Ierse grens, moeten in het terugktrekkingsakkoord ook bepalingen komen over de situatie van in de handel gebrachte waren, de afwikkeling van lopende administratieve en juridische procedures en de geschillenbeslechting over het akkoord.

De Raad heeft voorts een ad hoc raadswerkgroep (artikel 50) ingesteld die de Raad (artikel 50) en Coreper (artikel 50) in het kader van Brexit bijstaat.

De Commissie heeft voormalig eurocommissaris Michel Barnier aangewezen als chief negotiator. Ook heeft de Commissie een Taskforce artikel 50 ingesteld. Deze taskforce is bevoegd voor de voorbereiding en het verloop van de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 50 EU-Verdrag, gelet op het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de EU.

 

Openbaarheid van de onderhandelingsdocumenten van de EU

Het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper), in EU‑27-samenstelling, heeft op 17 mei 2017 de leidende beginselen voor transparantie in de brexit-onderhandelingen vastgesteld. Die beginselen zullen doeltreffend publiek toezicht op de komende onderhandelingen, waarvoor geen precedent bestaat, vergemakkelijken. Alle onderhandelingsdocumenten van de onderhandelaar voor de EU (de Commissie) die met de Raad, het Europees Parlement en het Verenigd Koninkrijk worden gedeeld, zullen openbaar worden gemaakt, binnen de grenzen van het EU-recht. De voorschriften inzake transparantie en toegang van het publiek tot documenten zullen gelden voor alle documenten in het kader van de brexit-onderhandelingen.

De Commissie heeft haar transparantiebeleid voor de onderhandelingen bekendgemaakt: zij streeft naar volledige transparantie tijdens het gehele onderhandelingsproces. Onderhandelingsdocumenten van de Commissie die worden gedeeld met de lidstaten van de EU, de Europese Raad, het Europees Parlement, de Raad, de nationale parlementen en het Verenigd Koninkrijk zullen voor het publiek worden vrijgegeven. Deze documenten omvatten, maar zijn niet beperkt tot:

  • agenda's van de onderhandelingsronden;
  • standpuntnota's van de EU,
  • discussienota's,
  • tekstvoorstellen van de EU.

De onderhandelingsdocumenten worden gepubliceerd op de Brexit-website van de Commissie:

 

Inhoud van het terugtrekkingsakkoord

Het terugtrekkingsakkoord moet de voorwaarden voor de terugtrekking gaan bevatten, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van het VK met de EU. Het terugtrekkingsakkoord moet dus overgangsregelingen gaan bevatten om de huidige verwevenheid van het VK met de EU en de andere lidstaten te ontvlechten. Deze overgangsregelingen zullen deels betrekking hebben op de situatie richting uitgang, deels op de overgang naar de toekomstige relatie van het VK met de EU. De afspraken in het terugtrekkingsakkoord zullen dus een tijdelijk karakter hebben. De permanente toekomstige betrekkingen moeten worden geregeld in een of meer afzonderlijke verdragen die tot standkomen volgens de procedure van artikel 218 EU-Werkingsverdrag.

De overgangsregelingen in het terugtrekkingsakkoord kunnen betrekking hebben op veel uiteenlopende situaties. Burgers en ondernemingen hebben gebruik gemaakt van hun recht op vrij verkeer en wonen, werken of zijn gevestigd in het VK, respectievelijk een andere lidstaat. Werknemers en zelfstandigen hebben socialezekerheidsrechten opgebouwd. Brits personeel werkt bij de EU-instellingen, organen en agentschappen. Het VK is netto-betaler aan de EU-begroting. Britse regio's en ondernemingen ontvangen subsidies uit Brussel. Er zijn EU-agentschappen in het VK gevestigd. Britse EP-leden hebben een mandaat voor de huidige zittingstermijn. De EU heeft internationale verplichtingen aangegaan waarin het VK een eigen aandeel heeft. Het VK is ook zelfstandig partij bij veel zogenoemde gemengde verdragen met derde landen en internationale organisaties, waarbij naast de EU ook de EU-lidstaten partij zijn.

Sluiting van het terugtrekkingsakkoord

Het terugtrekkingsakkoord is een verdrag dat gesloten wordt tussen de EU en de verzoekende lidstaat. Hierin verschilt een terugtrekkingsakkoord met een toetredingsakkoord. Een toetredingsverdrag wordt niet met de EU gesloten maar tussen de bestaande lidstaten en de toetredende lidstaat.

Over het terugtrekkingsakkoord wordt door de EU ook niet met unanimiteit of consensus besloten, maar met een verzwaarde meerderheid. Een of enkele lidstaten kunnen het terugtrekkingsakkoord dus niet tegenhouden met een veto.

De Raad (ministers) besluit met een aangepaste gekwalificeerde meerderheid over de sluiting van het terugtrekkingsakkoord (ten minste 72 % van de leden van de Raad die deelnemende lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65 % uitmaakt van de bevolking van alle deelnemende staten, zie artikel 238, lid 3, onder b, EU-Werkingsverdrag).

Het VK neemt niet deel aan de beraadslaging en de stemming over besluiten van de Europese Raad en de Raad die hem betreffen ( artikel 50, lid 4 EU-Verdrag).

Het Europees Parlement moet het akkoord goedkeuren. Het EP spreekt zich uit met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen ( artikel 82 Reglement van het EP). Meer info over Europees Parlement en Brexit.

Behalve de EU zal ook het VK het akkoord volgens zijn grondwettelijke procedure moeten bekrachtigen alvorens het in werking kan treden.

Akkoord of geen akkoord?

Twee jaar na kennisgeving is een ijkpunt, zo schrijft artikel 50 EU-Verdrag voor. Als binnen deze termijn een akkoord met overgangsregelingen over de terugtrekking in werking is getreden, zijn op het moment van inwerkingtreding van dit akkoord de rechten en verplichtingen van de EU Verdragen niet meer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk. Daarvoor in de plaats komen de rechten en verplichtingen van het terugtrekkingsakkoord.
Als binnen twee jaar geen akkoord in werking is getreden, zijn de EU Verdragen (en alle onderliggende regelgeving) automatisch niet meer van toepassing, zonder enige overgangsregeling.
Deze termijn van twee jaar kan nog wel worden verlengd door de Europese Raad (staatshoofden en regeringsleiders) met instemming van het VK. De Europese Raad besluit in dit geval met unanimiteit, en spreekt zich dus niet, volgens de hoofdregel van artikel 15, lid 4 EU-Verdrag, bij consensus uit. Bij unanimiteit kan een lidstaat zich onthouden van stemmen zonder de besluitvorming in de weg te staan ( artikel 238, lid 4 EU-Werkingsverdrag). Niet geregeld is hoe lang de verlenging kan duren. Dit staat ter beoordeling van de Europese Raad.

Toekomstige betrekkingen tussen VK en EU

Artikel 50 schrijft voor dat bij de onderhandelingen over terugtrekking rekening moet worden gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen tussen de EU en het VK. Over deze toekomstige betrekkingen moet een apart verdrag tussen de EU en het VK worden gesloten volgens de bepalingen van artikel 218 EU-Werkingsverdrag. De besprekingen daarover zouden mogelijk parallel met de terugtrekkingsonderhandelingen kunnen plaatsvinden en kunnen beginnen na de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking.
Er is nog veel onzeker, zoals de toekomstige handelsrelaties, de positie van EU-burgers die in het VK werken, en die van Britten die in de EU werken. De leiders van de overige 27 EU-lidstaten hebben verklaard dat elk akkoord dat met het VK als derde land wordt gesloten, gebaseerd zal moeten zijn op een evenwicht tussen rechten en verplichtingen, en dat toegang tot de interne markt aanvaarding vereist van alle vier vrijheden (goederen, diensten, kapitaal en personen).

Verklaring van de EU-27

De leiders van de overige 27 EU-lidstaten hebben op 29 juni 2016 verklaard:

  • Totdat het VK de EU verlaat, blijft de EU-wetgeving van toepassing op en in het VK, zowel wat de rechten als wat de verplichtingen betreft.
  • De terugtrekking van het VK uit de EU moet op ordelijke wijze worden georganiseerd. Artikel 50 van het VEU vormt de rechtsgrondslag voor dit proces. Het is aan de Britse regering de Europese Raad in kennis te stellen van het voornemen van het VK om de EU te verlaten. Dit dient zo snel mogelijk te gebeuren. Er kunnen geen onderhandelingen van enigerlei aard worden gevoerd zolang deze kennisgeving niet heeft plaatsgevonden.
  • Zodra de kennisgeving is ontvangen, zal de Europese Raad richtsnoeren voor de onderhandelingen over een akkoord met het VK aannemen. In het verdere proces zullen de Europese Commissie en het Europees Parlement hun rol volledig spelen overeenkomstig de Verdragen.
  • In de toekomst hopen wij in het VK een hechte partner van de EU te vinden en wij zien ernaar uit dat het VK zijn intenties in dit verband uitspreekt. Elk akkoord dat met het VK als derde land wordt gesloten, zal gebaseerd moeten zijn op een evenwicht tussen rechten en verplichtingen. Toegang tot de interne markt vereist aanvaarding van alle vier vrijheden (goederen, diensten, kapitaal en personen).

Meer info:

Eerdere afspraken met VK zijn vervallen

De staatshoofden en regeringsleiders hadden tijdens hun bijeenkomst van 18/19 februari 2016 afspraken gemaakt over nieuwe arrangementen ten gunste van het Verenigd Koninkrijk. Deze afspraken zijn echter als gevolg van de uitslag van het Britse referendum van 23 juni 2016 vervallen. Punt 4 van de conclusies van de Europese Raad luidde namelijk: "Er wordt van uitgegaan dat de gemaakte afspraken ophouden te bestaan indien het resultaat van het referendum in het Verenigd Koninkrijk is dat dit land de Europese Unie verlaat."
Het voortbestaan van de afspraken is dus afhankelijk gemaakt van “de uitslag van het referendum”, en niet van een officiële actie van de Britse regering.

Meer info over de eerdere afspraken:

 

NL visie op Brexit

In zijn brief van 27 juni 2016 benadrukt het kabinet dat het VK voorlopig lid blijft van de EU en dat alle EU-regels van kracht blijven in het Verenigd Koninkrijk. Welke gevolgen er op lange termijn optreden, wanneer het VK daadwerkelijk geen lid meer is van de EU, is afhankelijk van de vormgeving van het terugtrekkingsakkoord en van de toekomstige betrekkingen die de EU zal onderhouden met het VK. Hoe die eruit komen te zien is nu niet te voorspellen. Het kabinet zal de gevolgen voor burgers en bedrijven steeds scherp in het oog houden. Het terugtrekkingsproces zal wat het kabinet betreft stapsgewijs en ordelijk moeten verlopen, waarbij de Nederlandse belangen, zoals onze nauwe economische betrekkingen met het VK, steeds scherp in het oog zullen worden gehouden.

In zijn brieven aan de Kamer van 31 maart en 7 april 2017 heeft het kabinet de inzet van Nederland in de komende Brexit onderhandelingen op een rij gezet.

Meer info:

 

 

VK visie op Brexit procedure

VK visie op vertrek en toekomstige relatie met EU

De Britse regering heeft op 2 februari 2017 een White Paper gepresenteerd waarin het de inzet schetst voor het vertrek uit en een nieuw partnerschap met de EU.

Op 30 maart 2017 is een White Paper over de Great Repeal Bill verschenen, waarin onder meer de intrekking wordt aangekondigd van de European Communities Act 1972 (over de binding van het VK aan de EG- en EU-verdragen), en dat delen van het EU-recht zullen worden omgezet in Brits recht.
Op 13 juli 2017 presenteerde de Britse regering het formele voorstel voor The European Union (Withdrawal) Bill, ook wel the Repeal Bill genoemd.

Met het oog op de onderhandelingen met de EU maakt de Britse regering, evenals de EU, haar standpunten over diverse onderwerpen bekend in position papers.

 

Positie Europees Parlement

Het Europees Parlement is nauw betrokken bij de onderhandelingen over het terugtrekkingsakkoord en moet volgens artikel 50 EU-Verdrag goedkeuring geven aan het uiteindelijke akkoord. In een resolutie van 5 april 2017 heeft het EP enkele rode lijnen geformuleerd voor de onderhandelingen.

 

Meer info: Publicaties, blogs, conferenties

Algemeen nieuws over Brexit