Expertisecentrum Europees Recht

Sancties - Beperkende EU-maatregelen

Essentieel instrument van het buitenlands beleid

Beperkende maatregelen of 'sancties' zijn in het buitenlands beleid van de EU een essentieel instrument voor het nastreven van haar doelstellingen overeenkomstig de beginselen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Het gaat dan volgens artikel 21, lid 2, EU-Verdrag onder meer om

  • de bescherming van de waarden, fundamentele belangen en veiligheid van de EU
  • handhaving van de vrede
  • consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht
  • voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid. 

Sancties zijn geen straffen, ook niet als ze worden opgelegd aan personen. Ze zijn van tijdelijke aard. In het algemeen worden beperkende maatregelen opgelegd om een verandering teweeg te brengen in het beleid of de activiteit van het betrokken land, een deel van het land, de regering, entiteiten of individuen teneinde de doelstellingen van het GBVB te ondersteunen.

De EU gebruikt beperkende maatregelen als onderdeel van een geïntegreerd en alomvattend beleid dat bestaat uit een politieke dialoog, aanvullende inspanningen en andere instrumenten waarover ze beschikt. 

Typen sancties

De EU legt regelmatig beperkende maatregelen op

  • op eigen initiatief ('autonome sancties')
  • om resoluties van de Veiligheidsraad van de VN uit te voeren.

Autonome sancties van de EU kunnen zijn gericht tegen regeringen van derde landen en tegen niet-statelijke entiteiten of personen (zoals terroristische organisaties en terroristen).

Hoofdstuk VII van het Handvest van de VN geeft de Veiligheidsraad de bevoegdheid om de voor alle VN-leden bindende beperkende maatregelen te nemen die nodig zijn om de internationale vrede en veiligheid te handhaven of te herstellen, wanneer er sprake is van een bedreiging van de vrede, een schending van de vrede of een daad van agressie. Wanneer de EU een sanctie van de VN-Veiligheidsraad toepast, houdt zij zich aan de bepalingen van die resolutie, maar zij kan ook besluiten om verdergaande maatregelen te nemen. De EU zet de beperkende maatregelen van de VN zo snel mogelijk om. 

Soorten sancties

De EU heeft een doelgerichte en gedifferentieerde aanpak op het vlak van beperkende maatregelen. Ze zijn ontworpen met het doel zo weinig mogelijk nadelige gevolgen te hebben voor diegenen die niet verantwoordelijk zijn voor het beleid of de maatregelen die de aanleiding waren voor de sancties, en dus in het bijzonder de lokale burgerbevolking en de legitieme activiteiten in of met het land zoveel mogelijk te ontzien. Daarom kan de Raad beslissen om een reeks andere beperkende maatregelen vast te stellen.

Sancties in bredere zin

Daarbij horen "diplomatieke sancties" zoals het onderbreken van de diplomatieke betrekkingen met het beoogde land of het gecoördineerd terugroepen van de diplomatieke vertegenwoordigers van de EU en haar lidstaten. 

Sancties in engere zin 

  • wapenembargo’s
  • beperkingen op de toelating van op een lijst geplaatste personen
  • het bevriezen van tegoeden van op een lijst geplaatste personen of entiteiten
  • verschillende vormen van economische sancties (beperkingen met betrekking tot verschillende sectoren van economische bedrijvigheid: verbod op de invoer of uitvoer van bepaalde goederen, op investeringen, op het verrichten van bepaalde diensten, enz.)

Om deze "engere" sancties te treffen, is een specifieke wettelijke grondslag in de EU-verdragen noodzakelijk. Deze is te vinden in artikel 29 EU-Verdrag wat betreft de sanctiebesluiten in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. De toepasselijke stemprocedure staat in artikel 31 EU-Verdrag: unanimiteit (lid 1) of gekwalificeerde meerderheid wanneer uitvoering wordt gegeven aan een eerder besluit (lid 2). Deze GBVB-besluiten hebben betrekking op derde landen en personen, maar richten zich enkel tot de EU-lidstaten. De EU-lidstaten moeten rechtstreeks toepassing geven aan deze besluiten, bijvoorbeeld als het gaat om wapenembargo's en reisbeperkingen. Voor zover het gaat om beperkende maatregelen tegen natuurlijke personen en entiteiten moet het GBVB-besluit nauwkeurige en op het specifieke geval toegesneden criteria bevatten waarmee bepaald kan worden welke personen en entiteiten op de sanctielijst moeten komen (het zogenoemde 'listen van personen' of 'listing') en wanneer zij er weer van verwijderd moeten worden ('delisting'). Om ervoor te zorgen dat de uitvoering van economische beperkingen eenvormig plaatsvindt worden deze GBVB-besluiten vervolgens vertaald in EU-verordeningen die rechtstreeks werken en nageleefd moeten worden door overheidsdiensten en economische operatoren (zoals fabrikanten, exporteurs, dienstverleners, banken, schepen, luchtvaartmaatschappijen). Deze verordeningen worden vastgesteld op basis van artikel 215 EU-Werkingsverdrag (lid 1: landensancties, lid 2: sancties tegen natuurlijke personen, rechtspersonen en niet statelijke groepen of entiteiten).

Alle beperkende maatregelen van de EU 

Basisbeginselen en uitwerking sancties

In 2004 is het Politiek en Veiligheidscomité enkele basisbeginselen overeengekomen over:

  • het gebruik van sancties
  • de uitvoering van sancties
  • het meten en controleren van het effect van sancties 

Deze grondbeginselen zijn opgenomen in de "richtsnoeren over de uitvoering en evaluatie van beperkende maatregelen" die door de Raad in 2012 zijn geëvalueerd en geüpdatet. 

Naleving van het internationale recht en het EU-recht

Eerbiediging van het internationaal recht is een van de uitdrukkelijke beginselen van het GBVB ( artikel 3, lid 5, en artikel 21, lid 1, eerste alinea EU-Verdrag). Daarom moeten alle beperkende maatregelen van de EU in overeenstemming zijn met de verplichtingen van het internationaal recht, met inbegrip van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Het maakt daarbij geen verschil of het gaat om autonome sancties die uit eigen beweging door de EU worden ingesteld of om sancties die door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties worden opgelegd.

Rechtsbescherming

De beperkende maatregelen dienen de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen te bevatten ( artikel 215, lid 3 EU-Werkingsverdrag). Deze zien onder meer op de privacy van de geliste personen, de mogelijkheid om herziening van het besluit te verzoeken en informatie over de toepasselijke procedures. Hierover wordt in het EU-Publicatieblad (C-versie) melding gemaakt, telkens wanneer in de L-versie een sanctiemaatregel wordt gepubliceerd.
Tegen EU-besluiten op grond van artikel 29 EU-Verdrag en EU-verordeningen op grond van artikel 215 EU-Werkingsverdrag kunnen natuurlijke en rechtspersonen (geen derde staten) beroep instellen bij het EU-Gerecht, en eventueel hoger beroep bij het EU-Hof ( artikel 263, vierde alinea EU-Werkingsverdrag in combinatie met artikel 275, tweede alinea EU-Werkingsverdrag). Zij kunnen ook tegen nationale handelingen ter uitvoering van beperkende EU-maatregelen beroep instellen bij de nationale rechter, die zonodig prejudiciële vragen over de geldigheid van deze EU-maatregelen kan stellen aan het EU-Hof ( zaak C-72/15, Rosneft over GBVB besluiten en zaak C-158/14, A e.a. / Minister van Buitenlandse Zaken over EU-verordeningen).

Het EU-Hof heeft zich bevoegd verklaard om de EU-handelingen die uitvoering geven aan VNVR-resoluties te toetsen aan de eerbiediging van de grondrechten zoals die binnen de EU gelden. Het EU-Hof is echter niet bevoegd de wettigheid van een VNVR-resolutie zelf te toetsen ( zaak C-402/05, Kadi, punten 281-289). In het arrest Kadi II heeft het EU-Hof vastgehouden aan deze rechtspraak. De EU-rechter moet kunnen nagaan of de gronden voor listing gestaafd worden door informatie of bewijs en hij mag toetsen of de grondrechten (zoals het recht op verdediging) worden nageleefd. Het EU-Hof schtetst daarvoor zelf een procedure die recht doet aan het vaak vertrouwelijk karakkter van die informatie ( gevoegde zaken C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, Kadi II, punten 97-134, met name punten 117-129). Niet alle informatie en bewijs hoeft te kloppen. Het volstaat als ten minste een van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting voldoende nauwkeurig en concreet is, gestaafd is en op zich een toereikende grondslag voor dat besluit vormt. De omstandigheid dat andere van die redenen dat niet zijn, kan niet leiden tot de nietigverklaring van de listing (punt 130).

Uitvoering van sancties door Nederland

De internationale en EU-sancties worden in Nederland voorzoveel nodig omgezet in nationale regelgeving op grond van de Sanctiewet 1977. Ook worden de bevoegde handhavingsinstanties aangewezen. De Sanctiewet 1977 is bij gelegenheid van de herziening van de Koninkrijksverhoudingen op 10 oktober 2010 van toepassing verklaard op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Sanctiewet 1977 biedt een grondslag voor de totstandkoming van nationale regels ter uitvoering van internationale sanctiemaatregelen. Daarbij kunnen twee technieken van implementatie worden onderscheiden.

  • Overschrijven van de inhoud: Sanctiemaatregelen die niet zijn neergelegd in een Europese verordening, zoals wapenembargo’s, behoeven volledige implementatie in nationale sanctieregels (het “overschrijven” van de inhoud). Toepassing van het vergunningregime van de douanewetgeving is hieraan complementair. De Sanctiewet 1977 is – anders dan de douanewetgeving – ook toepasbaar op Nederlanders die zich buiten Nederland aan overtreding van de sanctieregels schuldig maken (extraterritoriale werking).
  • Uitsluitend strafbaarstelling: Bij implementatie van sanctiemaatregelen die in een Europese verordening zijn verankerd, kan worden volstaan met bepalingen die voorzien in de strafbaarstelling van overtredingen van de daarvoor in aanmerking komende bepalingen van die verordening.

Een derde aanpak, waarvoor geen nationale regelgeving tot stand behoeft te worden gebracht, is beperkt tot het simpelweg uitvoering geven aan de internationale normen. Niet elke internationale sanctiemaatregel vergt de totstandkoming van een nationale sanctieregeling. Visumrestricties worden uitgevoerd door de bevoegde (nationale) overheidsinstanties. Aangezien deze bepalingen zich rechtstreeks en uitsluitend richten tot overheidsinstanties zijn geen nationale regels gericht op particulieren noodzakelijk.

Uitzonderingen/ ontheffingen

Bij het instellen van sanctiemaatregelen wordt zoveel mogelijk geprobeerd uitsluitend de beoogde rechtssubjecten te treffen. In verband hiermee zijn, onder voorwaarden, soms vrijstellingen of ontheffingen mogelijk. Het is doorgaans aan de lidstaten (de competente autoriteiten) om te beoordelen in hoeverre in een bepaalde situatie een vrijstelling of ontheffing kan worden verleend.

Meer info:

Toepassing van EU-sancties in Aruba, Curaçao en Sint Maarten

De Rijkssanctiewet (Staatsblad 2016, 261) regelt de toepassing in Aruba, Curaçao en Sint Maarten van beperkende maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie met het oog op de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme.

Het gaat daarbij om de GBVB-besluiten op basis van artikel 29 EU-Verdrag (zoals wapenembargo's, reisbeperkingen) en om de verordeningen op basis van artikel 215 EU-Werkingsverdrag (zoals handelsbeperkingen, bevriezing van tegoeden). De reikwijdte van de wet is beperkt tot verplichtingen die voortvloeien uit het externe optreden van de Unie. De wet heeft tot doel de eenheid van het buitenlands beleid te waarborgen. Maatregelen ter bestrijding van terrorisme op basis van artikel 75 EU-Werkingsverdrag tegen personen en organisaties die hun wortels en activiteiten uitsluitend binnen de EU hebben, vallen niet onder de Rijkssanctiewet.

De GBVB-besluiten moeten telkens eerst door de Caribische landen worden omgezet in nationale regelgeving, zoals in Nederland gebeurt door middel van regelgeving op bais van de Sanctiewet 1977. De verordeningen zijn echter meteen vanaf de datum van inwerkingtreding op EU-niveau rechtstreeks van toepassing in de Caribische landen. 

Deze rijkswet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor invoering van de verschillende artikelen of onderdelen voor de afzonderlijke landen verschillend kan worden vastgesteld. Bij inwerkingtreding van deze wet zullen bestaande Europese sanctieregimes niet, met terugwerkende kracht, op het tijdstip van hun inwerkingtreding voor de Caribische landen van toepassing zijn, maar eerst vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de Rijkssanctiewet.

De kamerstukken zijn verschenen in de serie 34009 (R2035).

Meer info