Expertisecentrum Europees Recht

Totstandkoming en werking van verdragen

Bevoegdheid van de EU

De Europese Unie is bevoegd tot het sluiten van een internationale overeenkomst met een of meer derde landen of internationale organisaties ( artikel 216 EU-Werkingsverdrag). In de praktijk is het taalgebruik niet consistent. Soms wordt gesproken van een overeenkomst, dan weer van een akkoord of van een verdrag.
De EU heeft deze bevoegdheid in vier gevallen:

  • wanneer de Verdragen daarin voorzien. Voorbeelden hiervan zijn artikel 191, lid 4, EU-Werkingsverdrag (milieu), artikel 207 EU-Werkingsverdrag (gemeenschappelijke handelspolitiek) of artikel 6 EU-Verdrag (toetreding tot het EVRM).
  • wanneer het nodig is om, in het kader van het beleid van de Unie, een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
  • wanneer daarin bij een juridisch bindende handeling van de Unie is voorzien
  • wanneer zulks gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels

De vraag in hoeverre de EU een verdragsluitende bevoegdheid heeft wordt beheerst door de AETR-doctrine. Artikel 216 EU-werkingsverdrag vormt een codificatie van dit arrest van het EU-Hof. In dit arrest bepaalde het EU-Hof dat de vraag of de EU een externe bevoegdheid heeft, afhangt van de interne bevoegdheden van de EU en de uitoefening daarvan. Omdat de interne bevoegdheden steeds in beweging zijn, zijn de externe bevoegdheden dat ook. Een scherpe, vaste grens is niet te trekken.

De EU is in haar betrekkingen met derde landen en met internationale organisaties uiteraard onderworpen aan haar verdragsplichtingen alsmede aan dwingende regels van het internationale recht. Dit betekent dat dwingende internationaalrechtelijke regels met betrekking tot verdragen van toepassing zijn op de EU. De internationale overeenkomsten die door de Unie worden gesloten zijn ook verbindend voor de lidstaten (artikel 216, lid 2, EU-Werkingsverdrag).

Partijen bij het verdrag

De vraag wanneer de EU bevoegd is zelfstandig verdragen te sluiten, of wanneer de lidstaten samen met de EU een verdrag moeten sluiten wordt behandeld in het onderdeel exclusieve en gedeelde bevoegdheden. De bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten kan gevolgen hebben voor het partijenbestand bij verdragen. Wanneer  het voorgenomen akkoord onderwerpen bevat die deels tot de bevoegdheid van de EU behoren en deels tot die van de lidstaten, moet het akkoord worden gesloten door de EU en de lidstaten gezamenlijk. Verdragen waarbij zowel de EU als de lidstaten partij zijn, worden "gemengde verdragen" ( mixed agreements) genoemd.

Akkoorden kunnen worden gesloten met één enkele derde staat of internationale organisatie (bilaterale overeenkomst) of met meer derde staten (multilaterale overeenkomst).

Bilaterale verdragen
De meest zuivere vorm van een bilateraal verdrag is een verdrag met de EU als enige partij aan de ene kant en een derde land of een internationale organisatie als partij aan de andere kant. Hierbij zal het altijd gaan om terreinen waar de EU exclusief bevoegd is.
Vaak betreft het hier verdragen die een heel specifiek onderdeel van een beleidsterrein beslaan, bijvoorbeeld een textielovereenkomst tussen de EU en India. Alle puur handelspolitieke verdragen zijn bilaterale verdragen tussen de EU en een derde land (of cluster van landen). Handelspolitiek is immers een exclusieve bevoegdheid van de EU. Er zijn vele van dergelijke verdragen gesloten.

Veel verdragen zijn echter tussen de EU en haar lidstaten als partij aan de ene kant en een derde land als partij aan de andere kant. Alle associatieovereenkomsten op grond van artikel 217 EU-werkingsverdrag zijn van dit type. Ook kunnen bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over migratievraagstukken, strafrechtelijke samenwerking of mensenrechten. Een voorbeeld van een dergelijk verdrag geeft de Overeenkomst inzake partnerschap en samenwerking waarbij een partnerschap tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Russische Federatie, anderzijds, (PB L 327 van 28.11.1997, blz. 3–69).
Het onderscheid tussen een zuiver bilateraal verdrag en een gemengd akkoord is ook van belang voor de procedures die na de totstandkoming (ondertekening) van een verdrag moeten worden gevolgd. In Nederland moet in geval van een gemengd akkoord parlementaire goedkeuring worden verkregen voordat het desbetreffende verdrag voor Nederland in werking kan treden.

Multilaterale verdragen
Bij multilaterale verdragen kunnen geen twee tegenover elkaar staande partijen worden onderscheiden, maar zijn er meer dan twee partijen die alle gelijkwaardig zijn. Ook bij multilaterale verdragen kunnen meer situaties worden onderscheiden. Allereerst zijn er multilaterale verdragen mogelijk waarbij de EU als partij optreedt zonder de lidstaten. Een voorbeeld is de samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de ASEAN van 7 maart 1980 (PB L 144 van 10.6.1980).
Vaker zal sprake zijn van verdragen waarbij de EU en alle lidstaten partij zijn. Een voorbeeld hiervan is het WTO-Verdrag. Een ander voorbeeld is de Interregionale kaderovereenkomst voor samenwerking tussen de Europese Unie en haar Lid-Staten, enerzijds, en de Mercado Común del Sur en zijn deelnemende Staten, anderzijds (Trb. 1996, 120.). Ook zijn er vele multilaterale milieuverdragen waarbij zowel de EU als alle lidstaten partij zijn.
Daarnaast zijn er multilaterale verdragen waarbij de EU en een aantal van haar lidstaten partij zijn. Voorbeelden van deze laatste categorie zijn verdragen waarbij vervuiling van de Rijn wordt aangepakt, zoals het Verdrag inzake de bescherming van de Rijn tegen chemische verontreiniging, het Rijnchemieverdrag (Trb. 1999, 139 en Trb. 2000, 108).

In de praktijk kan het voorkomen dat een verdrag materie bestrijkt waarvoor de EU (gedeeltelijk) exclusief bevoegd is maar waarbij toch alleen de lidstaten partij kunnen zijn. Dat is het geval wanneer toetreding tot een verdrag alleen openstaat voor staten en niet voor internationale organisaties zoals de EU. Een voorbeeld hiervan vormen de verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie. De lidstaten kunnen dan door de EU worden gemachtigd om in het belang van de EU toe te treden tot het verdrag.
Tot slot kan hier worden opgemerkt dat zelfs wanneer de EU op grond van een exclusieve bevoegdheid toetreedt tot een multilateraal verdrag, het Koninkrijk der Nederlanden daarnaast een bevoegdheid behoudt om zelfstandig tot dat verdrag toe te treden voor wat betreft de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze zgn. Landen en Gebieden Overzee behoren immers niet tot de lidstaat Nederland waarvoor de de EU bindende verdragen kan sluiten.

Totstandkoming van verdragen

De algemene procedurevoorschriften voor het onderhandelen over en het sluiten van verdragen zijn te vinden in artikel 218 van het EU-Werkingsverdrag. Deze procedure is van toepassing op alle overeenkomsten, zowel exclusieve als gemengde overeenkomsten. Zij zijn ook van toepassing op akkoorden over onderwerpen die behoren tot het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Er zijn twee gebieden waarvoor bijzondere procedureregels gelden: handelspolitiek ( artikel 207) en wisselkoersen van de euro ( artikel 219).
De Raad besluit tijdens de gehele procedure van totstandkoming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Echter, de Raad besluit met unanimiteit wanneer het gaat om een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld, of in het geval van associatieovereenkomsten, of overeenkomsten over economische, technische en financiële samenwerking met derde landen die kandidaat zijn voor het lidmaatschap van de Unie, en de overeenkomst over de toetreding van de EU tot het EVRM (artikel 218, lid 8, EU-Werkingsverdrag).
De procedure begint met de machtiging tot het openen van onderhandelingen (artikel 218, lid 2, EU-Werkingsverdrag). Dit vindt plaats bij besluit van de Raad, op aanbeveling van de Commissie of de Hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (in het geval van een GBVB-overeenkomst).
De Raad kan één enkele onderhandelaar aanwijzen of een onderhandelingsteam. De Raad wijst in dat geval het hoofd van het onderhandelingsteam aan.
Dan beginnen de onderhandelingen. De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren meegeven. Ook kan de Raad een bijzonder comité aanwijzen waarmee de onderhandelaar moet overleggen tijdens de onderhandelingen. Dat is met name van belang omdat de Raad aan het einde van de rit  moet instemmen met het resultaat. Dan is het beter dat de Raad de ontwikelingen op de voet kan volgen en zonodig kan bijsturen.
Na de onderhandelingsfase volgt een juridische check door beide partijen (" legal scrubbing")  en de parafering (" Initialling") van de overeengekomen teksten. Vervolgens kan de overeenkomst op voorstel van de onderhandelaar namens de EU ondertekend worden. Indien de Raad instemt met het onderhandelingsresultaat kan de Raad besluiten tot ondertekening van de overeenkomst. Bovendien kan de Raad besluiten tot voorlopige toepassing van de overeenkomst voor wat betreft de onderdelen die tot de bevoegdheid van de EU behoren, vooruitlopend op de sluiting en inwerkingtreding.

De volgende handeling is de sluiting van een akkoord. De onderhandelaar doet hiervoor een voorstel aan de Raad. Bij de sluiting van een overeenkomst kan de Raad de onderhandelaar machtigen om latere wijzigingen die krachtens de overeenkomst volgens een vereenvoudigde procedure of door een bij de overeenkomst opgericht orgaan worden aangenomen, namens de Unie goed te keuren. De Raad kan aan deze machtiging bijzondere voorwaarden verbinden. Hiermee kan de Raad afwijken van de normale procedurevoorschriften voor ondertekening, sluiting en het innemen van standpunten in een internationaal lichaam (artikel 218, lid 7, EU-Werkingsverdrag).
In de fase van sluiting is ook het Europees Parlement aan zet.

Totstandkoming van gemengde verdragen


Onderhandelingen

Wanneer een beoogd verdrag elementen bevat die tot de bevoegdheid van de listaten behoren, kan de EU daarover niet onderhandelen. Lidstaten zijn bevoegd zelf te onderhandelen voor de onderwerpen die tot hun bevoegdheid behoren. Zij kunnen er echter ook voor kiezen om het voorzitterschap namens hen te laten onderhandelen of de Commissie te mandateren. In alle fasen van de onderhandelingen, de sluiting en de uitvoering van gemengde verdragen moeten de lidstaten loyaal samenwerken met de EU-instellingen. Vanaf het begin van de onderhandelingen moet de afdeling Verdragen van de directie Juridische Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken door het desbetreffende vakdepartement betrokken worden.

Ondertekening door Nederland

Wanneer sprake is van een gemengd akkoord moet het verdrag naast de EU en de wederpartij worden ondertekend door alle EU-lidstaten. In Nederland zal de ministerraad op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken een besluit nemen over ondertekening door Nederland (oftewel door het Koninkrijk, voor Europees Nederland). Dit besluit wordt in belangrijke gevallen ook besproken met de Kamer.

Nationale goedkeuringsprocedure

Wanneer sprake is van een gemengd akkoord moet het verdrag naast de EU en de wederpartij door alle 28 EU-lidstaten worden geratificeerd. Nationale parlementen moeten hierbij de nationale procedures voor de goedkeuring als zelfstandige verdragspartij doorlopen. Dat is geregeld in de Wet goedkeuring en bekendmaking verdragen. In Nederland zal het verdrag aan de Tweede en Eerste Kamer worden voorgelegd nadat de Raad van State een advies heeft uitgebracht. Hierna bestaat de mogelijkheid om de goedkeuring van een gemengd verdrag dat alleen voor het Europese deel van Nederland zal gelden, in een raadgevend referendum voor te leggen aan de bevolking. Het kan dan gaan om een stilzwijgende goedkeuring, een goedkeuringswet en een Rijksgoedkeuringswet. Dat is geregeld in de Wet raadgevend referendum.

Mocht een nationale procedure niet in ratificatie resulteren dan treedt het verdrag niet in werking. De voorlopige toepassing, van die onderdelen van het verdrag die door de EU voorlopig toegepast zijn, blijft dan wel doorlopen. De voorlopige toepassing kan alleen worden beëindigd door een kennisgeving van de EU aan de wederpartij, nadat daarover een besluit door de Raad is genomen. Het Europees Parlement wordt hierover onverwijld geïnformeerd.

Wanneer de goedkeuringsprocedures van alle verdragspartijen (de EU, de individuele lidstaten en de wederpartij) zijn doorlopen en alle partijen het verdrag hebben geratificeerd, treedt het verdrag definitief en volledig in werking.

Bevoegdheden Europees Parlement

Het Europees Parlement moet in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle worden geïnformeerd (artikel 218, lid 10, EU-Werkingsverdrag). Wat betreft de sluiting van een akkoord heeft het EP het recht van goedkeuring of verwerping (dus niet amenderen) of het recht van advies. In  het geval van overeenkomsten op het gebied van het GBVB heeft het Parlement geen formele bevoegdheden, maar wordt het wel onverwijld en ten volle geïnformeerd. Wanneer een overeenkomst zowel over GBVB-onderwerpen als niet-GBVB-onderwerpen gaat, kan het EP haar bevoegdheden over niet-GBVB-onderdelen uitoefenen.

Het EP kan goedkeuren in het geval van:

  • Associatieovereenkomsten
  • Toetreding van de EU tot het EVRM
  • overeenkomsten die door de instelling van samenwerkprocedures een specifiek institutioneel kader scheppen
  • overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie
  • overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure of bijzondere wetgevingsprocedure (in het geval dat daarbij de goedkeuring van het EP is voorgeschreven) van toepassing is.

In een dringend geval kunnen het Europees Parlement en de Raad een termijn voor het geven van goedkeuring overeenkomen.

Het EP wordt geraadpleegd in alle overige gevallen. Hierbij kan de Raad eenzijdig de termijn bepalen waarbinnen het EP advies moet geven. Als het EP deze deadline niet haalt kan de Raad besluiten.

Nakoming verplichtingen

Op het moment van inwerkingtreding van een verdrag voor een bepaalde partij moet de interne wetgeving van die partij in overeenstemming zijn met het verdrag. Hij moet immers de verplichtingen uit het verdrag ten volle nakomen. Dat geldt voor de EU in het geval van een EU-only- verdrag en ook voor de lidstaten bij gemengde verdragen. In het geval van Nederland betekent dit dat bij gemengde akkoorden (evenals bij alle verdragen waarbij Nederland partij wordt) eventueel benodigde uitvoeringswetgeving in beginsel gelijk met de goedkeuring van het verdrag wordt behandeld. In principe worden voor Nederland geen verdragen geratificeerd als de eventuele uitvoeringswetgeving niet gereed is.

Opschorting van de toepassing van verdragen

De Raad heeft de mogelijkheid om de toepassing van een akkoord te schorsen. Dit kan wenselijk zijn als de andere partij zich niet houdt aan essentiële elementen van het akkoord, bijvoorbeeld over de naleving van mensenrechten of over de verspreiding van massavernietigingswapens. Schorsing vindt plaats op voorstel van de Commissie of van de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (artikel 218, lid 9, EU-Werkingsverdrag).  Het EP heeft hierbij geen rol, maar moet wel geïnformeerd worden.

Innemen van standpunten in internationale organen

Indien een internationale overeenkomst voorziet in de oprichting van een lichaam dat handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen welke standpunten namens de Unie worden ingenomen in dat lichaam (artikel 218, lid 9, EU-Werkingsverdrag). Het EP heeft hierbij geen rol. Deze bepaling is ook van toepassing als de EU geen partij is bij die internationale overeenkomst, maar het onderwerp wel tot de bevoegdheid van de EU behoort. De lidstaten die partij zijn bij die overeenkomst moeten dan het door de Raad vastgestelde standpunt uitdragen in dat lichaam. Als het besluit betrekking heeft op een wijziging of aanvulling van het institutionele kader van de internationale overeenkomst, moet de procedure worden gevolgd voor de sluiting van de overeenkomst, zodat ook het EP betrokken wordt.