Expertisecentrum Europees Recht

Territoriale werking van het EU-recht

In dit factsheet vindt u informatie over de vraag waar het EU-recht van toepassing is en welke bijzonderheden daarbij gelden.

Grondgebied van de EU

In de EU-verdragen, EU-richtlijnen en EU-verordeningen wordt vaak verwezen naar het grondgebied van de Unie of van de lidstaten. Het grondgebied van de Unie omvat in beginsel het geografisch gebied dat onder de soevereiniteit van de lidstaten valt, zoals omschreven in artikel 52 EU-Verdrag en artikel 355 EU-Werkingsverdrag. De lidstaten van de EU zijn het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, Roemenië, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Het grondgebied van de lidstaten omvat ook de ondergrond, de binnenwateren, het luchtruim erboven en, voor kuststaten, een deel van de zee. De rechtsmacht of jurisdictie van de lidstaten over lucht en zee kan door het internationale recht nader worden omschreven.

Wanneer het EU-Verdrag of het EU-Werkingsverdrag geen nauwkeuriger definitie geeft van het grondgebied dat onder de soevereiniteit van elke lidstaat valt, is het de bevoegdheid van iedere lidstaat om in overeenstemming met de regels van het volkenrecht de omvang en de grenzen van dit grondgebied af te bakenen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het bepalen van het deel van de zee dat tot het grondgebied van een kuststaat hoort (zaak  C-111/2005, Aktiebolaget, punt 54).

Territoriale werkingssfeer van het EU-recht

De EU-verdragen zijn in beginsel integraal van toepassing op het gehele grondgebied van alle EU-lidstaten zoals genoemd in artikel 52 EU-Verdrag. Echter, de EU-verdragen zelf en de aangehechte protocollen bevatten een aantal uitzonderingen en bijzonderheden.

Het gaat hierbij allereerst om de bijzondere definities van het grondgebied van bepaalde lidstaten in artikel 355 EU-Werkingsverdrag. In deze bepaling wordt de territoriale werkingssfeer van de EU-verdragen nader gespecificeerd voor gebiedsdelen van sommige lidstaten. Op deze gebiedsdelen is het EU-recht niet of slechts beperkt of met afwijkingen van toepassing. Het gaat hier onder meer om de zgn ultraperifere gebieden en landen en gebieden overzee, bepaalde delen van het Verenigd Koninkrijk (Kanaaleilanden, eiland Man, Britse militaire bases op Cyprus), de Ålandseilanden tussen Finland en Zweden, en de Faeröer. Op de Europese grondgebieden waarvan de buitenlandse betrekkingen door een lidstaat worden behartigd in de zin van artikel 355, punt 3, VWEU zijn de Verdragsbepalingen wel van toepassing. Dit geldt eigenlijk alleen voor Gibraltar. De Toetredingsakte van het VK (1972) bepaalt echter dat bepaalde delen van het EU-Werkingsverdrag niet van toepassing zijn op Gibraltar (lees meer in zaak C‑591/15, Gibraltar Betting, punt 8-10).

De EU-verdragen zijn niet van toepassing op Monaco, Andorra, San Marino, en Vaticaanstad. Op basis van bijzondere verdragen vormen deze zgn. dwergstaten wel een douane-unie met de EU (behalve Vaticaanstad) en gebruiken zij de euro als munt.

Wanneer het territoriale toepassingsgebied van een EU-verordening of EU-richtlijn onduidelijk is, moet dit op basis van artikel 52 EU-Verdrag en artikel 355 EU-Werkingsverdrag worden bepaald. Het zgn. afgeleide recht heeft volgens het EU-Hof in beginsel hetzelfde toepassingsgebied als de Verdragen zelf en is van rechtswege van toepassing op dat gebied ( zaak C‑132/14–C‑136/14, Parlement en Commissie/Raad, punten 76 en 77 en zaak C-17/16, El Dakkak, punt 23). Over de vraag of iemand de Unie is binnengekomen wanneer hij zich in de transitzone van een vliegveld bevindt, oordeelde het Hof dat ook de internationale transitzone van een luchthaven van een lidstaat tot het grondgebied van de Unie behoort ( zaak C-17/16, El Dakkak).

De territoriale werkingssfeer van het EU-recht kan ook beperkt zijn als het gaat om bijzondere beleidsgebieden waaraan niet of nog niet alle lidstaten deelnemen, zoals de euro ( artikel 139 EU-Werkingsverdrag), Schengen ( protocol 19), en de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht ( protocol 21 en protocol 22). Meer info: graphics van het EP.

Ook specifieke richtlijnen of verordeningen kunnen als gevolg van de ad hoc toepassing van de zgn. nauwere samenwerking op een wisselend aantal lidstaten van toepassing zijn (lees meer in het ECER dossier Nauwere Samenwerking).

Deze lappendeken wordt wel aangeduid met de Franse term “géometrie variable”.  

In artikel 355, leden 1 en 2, EU-Werkingsverdrag is een bijzondere regeling opgenomen voor gebiedsdelen van lidstaten die worden aangemerkt als ultraperifere gebieden (UPG’s) of als landen en gebieden overzee (LGO’s):

  • Ultraperifere gebieden: dit zijn gebieden waarvan de structurele economische en sociale situatie wordt bemoeilijkt door de grote afstand, het insulaire karakter, de kleine oppervlakte, een moeilijk reliëf en klimaat en de economische afhankelijkheid van enkele producten, welke factoren door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden. Het gaat om Guadeloupe, Frans Guyana, Martinique, Réunion, Saint Martin en Mayotte (sinds 2014), de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden ( artikel 355, lid 1 en 349 EU-Werkingsverdrag). Het Koninkrijk der Nederlanden heeft geen ultraperifere gebieden in de zin van deze bepalingen.
    Het EU-recht is in beginsel volledig van toepassing op ultraperifere gebieden ( artikel 355, lid 1 EU-Werkingsverdrag, zie ook zaak C-132/14, Parlement/Raad, punten 75-79). De Raad mag bijzondere afwijkende maatregelen vaststellen overeenkomstig de procedure zoals neergelegd in artikel 349 EU-Werkingsverdrag. Hierbij mag de Raad afwijkingen van het primair EU-recht (de verdragen) regelen of bepalingen van secundair EU-recht (richtlijnen, verordeningen, besluiten) inperken.

  • Landen en Gebieden Overzee: uitsluitend landen en gebieden die zijn opgenomen in Bijlage II van het EU-Werkingsverdrag bezitten de LGO-status. Voor het Koninkrijk der Nederlanden gaat het om Aruba, Curacao, Sint Maarten, en de zgn. BES-eilanden: Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hoewel de BES-eilanden staatkundig deel uitmaken van Nederland, zijn ze EU-rechtelijk bezien LGO. Op LGO is het EU-recht slechts van toepassing voor zover dat uitdrukkelijk is geregeld in het Vierde Deel van het EU-Werkingsverdrag en het daarop gebaseerde LGO-Besluit. ( artikel 355, lid 2 EU-werkingsverdrag).

Lees meer over de bijzondere regelingen voor de landen en gebieden overzee en de ultraperifere gebieden in  het ECER-dossier “Landen en gebieden overzee”.

Tot slot kunnen specifieke EU-regels een bijzonder territoriaal toepassingsgebied definiëren. Een voorbeeld hiervan is de omschrijving van het grondgebied van de Unie in de artikelen 5, 6, en 7 BTW-richtlijn 2006/112). Een ander voorbeeld is artikel 4 Douanewetboek van de Unie. De omschrijving van het douanegebied in deze bepalingen vloeit onder meer voort uit artikel 355 EU-Werkingsverdrag, uit de toetredingsakte van het VK (Kanaaleilanden, Man), de toetredingsakte Cyprus, en het douaneverdrag tussen Frankrijk en Monaco.

Toepassing van het EU-recht op het Koninkrijk der Nederlanden

Het Koninkrijk der Nederlanden is partij bij de EU-verdragen. De EU-verdragen zijn ondertekend en goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, maar zijn alleen bekrachtigd (geratificeerd) voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden (Nederland).

Op het Caribisch deel van het Koninkrijk, dat wil zeggen Curaçao, Sint Maarten en Aruba, en de zgn. BES-eilanden: Bonaire, Sint Eustatius en Saba, is alleen het Vierde Deel van het EU-Werkingsverdrag betreffende de associatie van landen en gebieden overzee van toepassing ( artikelen 198 tot en met 203 EU-Werkingsverdrag en Bijlage II van het EU-Werkingsverdrag).  Hoewel de BES-eilanden staatkundig deel uitmaken van Nederland, zijn ze EU-rechtelijk bezien Landen en Gebieden Overzee. Lees meer over de bijzondere regelingen voor de landen en gebieden overzee in  het ECER-dossier “Landen en gebieden overzee”.

Overzicht van de goedkeuringswetten van de EU-verdragen:

Overzicht van de Tractatenbladen waarin is aangegeven dat het Koninkrijk de binding aan het desbetreffende verdrag, middels akte, voor het Europese deel van het Koninkrijk tot stand heeft gebracht en waarin ook is aangegeven dat het desbetreffende verdrag voor Europese deel van het Koninkrijk in werking is getreden:

  • Verdrag van Lissabon: Trb. 2010, 43, rubriek E, deponeren akte, en rubriek G, inwerkingtreding.
  • Verdrag van Nice: Trb. 2003, 27, rubriek E, deponeren akte, en rubriek G, inwerkingtreding.
  • Verdrag van Amsterdam: Trb. 2002, 153, rubriek E, deponeren akte, en rubriek G, inwerkingtreding.
  • Verdrag van Maastricht: Trb. 1993, 51, rubriek E, deponeren akte + Trb. 1993, 159, rubriek G, inwerkingtreding.

Extraterritoriale werking van het EU-recht

De territoriale werkingssfeer van het EU-recht is in beginsel beperkt tot het grondgebied van de EU-lidstaten. Niettemin kunnen interne maatregelen van de EU wel rechtsgevolgen verbinden aan gedragingen buiten de EU die gevolgen hebben voor de EU, de EU-lidstaten en hun onderdanen.

Hierbij gaat het om gedragingen buiten de EU van EU-onderdanen, ondernemingen die in de EU gevestigd zijn, luchtvaartuigen die in de EU geregistreerd staan en vaartuigen die de vlag van een EU-lidstaat voeren. De EU-nationaliteit van de persoon, de onderneming of het vaartuig is dan het aanknopingspunt voor het optreden van de EU.

Aan gedragingen buiten de EU van onderdanen, ondernemingen, luchtvaartuigen en vaartuigen van derde landen kan de EU ook rechtsgevolgen verbinden. Voorwaarde voor het effectueren van die rechtsgevolgen is wel dat die onderdanen, ondernemingen, luchtvaartuigen en vaartuigen zich op het grondgebied van de EU-lidstaten bevinden, waaronder ook havens, binnenwateren, luchtvaartterreinen. Voorbeelden van zulke gedragingen zijn het aanlanden of importeren van verboden vis die op volle zee is gevangen, de overtreding van EU-sancties door schepen en vliegtuigen op doorreis in een EU-lidstaat, of de verplichting om voldoende broeikasgasemissierechten te hebben voor vluchten over derde landen of de volle zee die eindigen op een vliegveld binnen de EU. De gedraging op het grondgebied van de EU leidt tot de toepassing van het EU-recht.

Andere voorbeelden van extraterritoriale toepassing van interne EU-maatregelen:

  • het Europese mededingingsrecht: boete voor kartel van buitenlandse ondernemingen uitgevoerd op Europees grondgebied (zie het zgn. houtslijp-arrest, gevoegde zaken 89, 104, 114, 116, 117 en 125 tot 129/85),

  • vrij werknemersverkeer: arbeid verricht buiten de EU in dienst van een werkgever die binnen de EU is gevestigd (zie zaak C-214/94, Boukhalfa)

  • sociale zekerheid van migrerende werknemers in een derde land (zie zaak C-60/93, Aldewereld)

  • Europese gegevensbescherming ingeval van wereldwijde verwerking van persoonsgegevens door in de EU gevestigde ondernemingen en ingeval van werking van persoonsgegevens van EU-onderdanen door buitenlandse ondernemingen (zie artikel 3 Algemene Verordening Gegevensbescherming)

De zee

Het recht van de zee is het geheel van regels dat ziet op alle activiteiten die plaatsvinden op zee. Het recht van de zee verdeelt de zee onder in verschillende gebieden. Dit zijn de territoriale zee, de aansluitende zone, de exclusieve economische zone (EEZ), het continentaal plat (CP) en de volle zee. Binnen de verschillende zeegebieden hebben staten afgebakende rechten, plichten en bevoegdheden. Het recht van de zee is overwegend gewoonterecht dat voor het overgrote deel is gecodificeerd in het VN Zeerechtverdrag (UNCLOS). Dit verdrag is ook verbindend voor de EU als gevolg van de toetreding van de EU tot dit verdrag in 1998. Voor zover de lidstaten bevoegdheden ontlenen aan het zeerecht kan de EU binnen haar eigen bevoegdheden regelgevend optreden ten aanzien van de zee (denk aan visserijbeleid, milieubescherming, BTW-heffing op vervoersdiensten, het leggen van kabels of pijpleidingen op de zeebodem, of sociale zekerheidsbescherming en arbeidsbescherming op booreilanden).

Territoriale zee
De soevereiniteit van kuststaten strekt zich uit over de territoriale zee, de bodem en ondergrond van deze zee ( artikel 2 UNCLOS). Het nationale grondgebied van de lidstaten in de zin van artikel 355 VWEU omvat dus eveneens de territoriale zee en de bodem en de ondergrond van deze zee, met dien verstande dat elke lidstaat overeenkomstig artikel 3 Zeerechtverdrag de breedte van deze zee kan vaststellen binnen een grens van 12 zeemijl. Omdat de EU-kuststaten soevereiniteit uitoefenen over hun territoriale zee is het EU-recht in beginsel volledig van toepassing in dit gebied (zie voor BTW-heffing over vervoersdiensten in de territoriale wateren: zaak C‑331/94, Commissie/Griekenland, punt 10).

Aansluitende zone
In de aansluitende zone (gebied van 12 zeemijl grenzend aan de territoriale zee) heeft de kuststaat beperkte bevoegdheden en mag hij handhavend optreden om:
- te voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op de wetten en voorschriften inzake douane, belastingen, immigratie of volksgezondheid, die binnen zijn gebied of territoriale zee van kracht zijn;
- een binnen zijn grondgebied of territoriale zee gemaakte inbreuk op bovenbedoelde wetten en voorschriften te bestraffen.

Exclusieve economische zone (EEZ)
Voor de exclusieve economische zone en het continentaal plat geldt dat de kuststaat beperkte, functionele rechten en daaraan verbonden rechtsmacht heeft (alleen voor de uitoefening van de door het zeerecht verleende bevoegdheden, zie in dit verband zaak  C-111/2005, Aktiebolaget, punten 56-60).
In de exclusieve economische zone (EEZ) van maximaal 200 zeemijlen uit de kust oefenen de kuststaten soevereine rechten uit met betrekking tot de exploratie en exploitatie van natuurlijke levende en niet-levende rijkdommen, en met betrekking tot andere activiteiten voor de economische exploitatie en exploratie van de zone, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden. De kuststaat oefent rechtsmacht uit met betrekking tot de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen zoals booreilanden en windmolens, wetenschappelijk zeeonderzoek en de bescherming en het behoud van het mariene milieu ( artikelen 55 e.v. UNCLOS). De kuststaat heeft exclusieve rechtsmacht over zulke eilanden, installaties en inrichtingen, met inbegrip van rechtsmacht met betrekking tot de wetten en voorschriften inzake douane, belastingen, volksgezondheid, veiligheid en immigratie ( artikel 60, lid 2 UNCLOS). Als onderdeel van het beheer van de levende rijkdommen bepaalt de kuststaat ook de toegestane visvangstmogelijkheden in de EEZ ( artikel 61 UNCLOS).
Volgens het EU-Hof volgt uit deze soevereine rechten dat EU-bepalingen die daarvoor geschikt zijn, van toepassing zijn in de EEZ. Dat is bijvoorbeeld het geval met de Habitatrichtlijn ( zaak C-6/04, Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 117). Naar aanleiding van dit arrest is de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet gewijzigd om de toepassing van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn in de Nederlandse EEZ mogelijk te maken ( Stb. 2013, 412). Zie voor de toepassing van het gemeenschappelijk visserijbeleid in de EEZ: EU-verordening 1380/2013, met name artikel 5.
Het leggen van kabels valt niet onder de soevereine rechten van de kuststaat. Alle staten zijn bevoegd onderzeese kabels en pijpleidingen te leggen in de EEZ van een kuststaat ( artikel 58 UNCLOS). De BTW-regels van de EU zijn daarom op het leggen van kabels in dit gebied niet van toepassing ( zaak C-111/2005, Aktiebolaget).

Continentaal plat
Het continentaal plat vormt een natuurlijke verlenging van het grondgebied van een kuststaat onder zee. Voor het continentaal plat geldt dat de kuststaat beperkte rechten en daaraan verbonden rechtsmacht heeft (zaak  C-111/2005, Aktiebolaget, punten 56-60). Over het continentaal plat van een kuststaat (zeebodem en de ondergrond van de onder water gelegen gebieden binnen de kaders van het zeerechtverdrag ( artikel 76 UNCLOS) heeft de kuststaat alleen soevereine rechten ter exploratie en exploitatie van de natuurlijke rijkdommen van het plat ( artikel 77 UNCLOS) en met betrekking tot kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen ( artikel 80 UNCLOS). Volgens het EU-Hof volgt uit deze soevereine rechten dat EU-bepalingen die daarvoor geschikt zijn, van toepassing zijn op het continentaal plat ( zaak C-347/10, Salemink, punt 35-36 en zaak C-6/04, Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 117).
Het leggen van onderzeese kabels valt niet onder deze soevereine rechten. Alle staten zijn bevoegd onderzeese kabels en pijpleidingen te leggen op het continentaal plat van een kuststaat (artikel 79 UNCLOS). De BTW-regels van de EU zijn daarom op het leggen van kabels in dit gebied niet van toepassing ( zaak C-111/2005, Aktiebolaget).
Arbeid die een werknemer verricht in het kader van de exploratie en/of exploitatie van natuurlijke rijkdommen op vaste of drijvende installaties die zich op het tot een lidstaat behorende gedeelte van het continentaal plat bevinden, wordt voor de toepassing van het Unierecht aangemerkt als arbeid verricht op het grondgebied van die staat (zaak C-37/00, Weber, punt 36, zaak C-6/04, Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 117, en zaak C-347/10, Salemink, punt 35-36).

Volle zee
Voor wat betreft de volle zee wordt vooropgesteld dat de EU, net zo min als de EU-lidstaten, geen rechtsmacht over (een deel van) de volle zee kan claimen, zoals volgt uit artikel 89 UNCLOS. De polsstok van de EU reikt immers niet verder dan die van de EU-lidstaten.
Voor (het deel van) een handeling (zoals het leggen van kabels) dat plaatsvindt op volle zee, zijn het Unierecht en de BTW-regels niet van toepassing ( zaak C-111/2005, Aktiebolaget, punten 56-60). Dat geldt ook voor BTW over vervoersdiensten over volle zee ( zaak C‑30/89, Commissie/Frankrijk, punt 17).
Toch kan de EU wel maatregelen vaststellen met betrekking tot gedragingen op de volle zee. Het gaat daarbij om activiteiten op volle zee die plaatshebben onder de rechtsmacht of effectieve controle van EU-lidstaten. De EU-maatregelen kunnen een beschermend karakter hebben vanuit een oogpunt van milieu of visserij, ter bescherming van de internationale vrede en veiligheid en van de buitengrenzen van de EU, of een stimulerend karakter, bijvoorbeeld subsidies voor onderzoek.
Voorbeelden van interne EU-maatregelen met extraterritoriale componenten, in het bijzonder inzake de volle zee:

Toepassing EU-recht via internationale verdragen

Regels van EU-recht kunnen ook van toepassing worden verklaard op andere staten dan de lidstaten van de Europese Unie. Dat gebeurt dan door middel van een verdrag tussen de EU en de desbetreffende derde staat of derde staten. Voorbeelden van dergelijke verdragen zijn de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER-overeenkomst tussen de EU, de lidstaten van de EU en IJsland, Noorwegen en Liechtenstein) en de Overeenkomst over het vrije verkeer van personen tussen de EU, de EU-lidstaten en Zwitserland. In deze landen is een groot deel van het internemarktrecht en het Schengenrecht van de EU van toepassing. Regelmatig vinden actualiseringen naar de laatste stand van het EU-recht plaats door middel van besluiten van een Gemengd Comité.

Aparte verdragen tussen de EU en Denemarken zorgen voor de toepassing van bepaalde EU-regelingen op het gebied van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht (zoals over asiel, rechterlijke bevoegdheid) op Deens grondgebied, hoewel Denemarken binnen de EU formeel niet deelneemt aan de RVVR (zie protocol 22 bij het Verdrag van Lissabon).