Expertisecentrum Europees Recht

Handvest van de Grondrechten

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) is een ‘state of the art’ catalogus van fundamentele rechten, vrijheden en beginselen. Sinds 1 december 2009 is het Handvest juridisch bindend voor de instellingen van de EU en voor de lidstaten van de EU wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen. Het Handvest is opgenomen in een verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie, maar heeft dezelfde juridische waarde als de EU-verdragen. Klik op het menu links voor de artikelen van het Handvest, inclusief jurisprudentie van het EU-Hof (alle jurisprudentie waarin het betreffende artikel wordt aangehaald) en de tekst van de officiële toelichting bij het Handvest per artikel.

Inhoud van het Handvest

Het Handvest bevat rechten, vrijheden en beginselen. Er is een verschil tussen rechten en beginselen. De bevoegdheid van rechters ten aanzien van de beginselen blijft beperkt tot de uitlegging van wetgeving en de toetsing van de wettigheid ervan (artikel 52, lid 5 Handvest).

Het Handvest bevat een preambule en is onderverdeeld in zeven titels, te weten:

1.    waardigheid (bevat bepalingen over o.a. het recht op leven en het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen),
2.    vrijheden (bevat bepalingen over o.a. de eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven en de bescherming van persoonsgegevens),
3.    gelijkheid (bevat bepalingen over o.a. gelijkheid voor de wet, non-discriminatie, de gelijkheid van vrouwen en mannen en de rechten van het kind),
4.    solidariteit (bevat bepalingen over o.a. het verbod van kinderarbeid en de bescherming van jongeren op het werk),
5.    burgerschap (bevat bepalingen over o.a. het recht op behoorlijk bestuur en het recht van inzage in documenten),
6.    rechtspleging (bevat bepalingen over o.a. het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht en het vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging), en
7.    algemene bepalingen betreffende de uitlegging en de toepassing van het Handvest (bevat bepalingen over o.a. het toepassingsgebied, de reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen).

Geschiedenis

Lange tijd was de grondrechtenbescherming niet duidelijk geregeld in het kader van de Europese Unie. Het Hof van Justitie hield in zijn rechtspraak wel rekening met grondrechten als een algemeen beginsel van Unierecht, maar in de Europese Akte (1986) en het Verdrag van Maastricht (1992) werd slechts de notie van eerbiediging van grondrechten opgenomen. Er was behoefte aan een document waarin de grondrechten duidelijk werden vastgelegd. In 1999 besloot de Europese Raad van Keulen een Handvest van de grondrechten op te stellen. Het doel was om de grondrechten die in de Unie gelden, in één enkele tekst samen te brengen en ervoor te zorgen dat deze grondrechten beter bekend zouden worden. Dit Handvest werd opgesteld door een Conventie bestaande uit vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, en de regeringen en parlementen van de lidstaten. Het Handvest werd op 7 december 2000 plechtig afgekondigd als politieke verklaring tijdens de Europese Raad van Nice. In de jaren daarna is het Handvest aangepast om het op te nemen in de Europese Grondwet. Het Hof van Justitie begon allengs haar arresten te onderbouwen met verwijzingen naar het Handvest, al bleef de juridische status onduidelijk.
Bij de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon is ervoor gekozen het Handvest opnieuw als een aparte verklaring vast te stellen door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Via een bruggetje in het EU-Verdrag is het Handvest juridisch verbindend verklaard met dezelfde juridische waarde als de EU-verdragen zelf ( artikel 6, eerste lid, EU-Verdrag). Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 is de onduidelijkheid over de juridische status van het Handvest definitief weggenomen.

Bij het Handvest is een toelichting opgesteld onder verantwoordelijkheid van het presidium van de Conventie die het Handvest in 2000 heeft opgesteld, en naderhand aangepast door het presidium van de Conventie die het Handvest voorbereidde voor opneming in de Europese Grondwet. De status van de toelichting als bron van uitleg van het Handvest wordt in artikel 6 EU-Verdrag en in de preambule van het Handvest onderstreept: de toelichtingen moeten terdege in acht genomen worden en de rechterlijke instanties van de Unie en de lidstaten zullen er naar behoren rekening mee moeten houden. De tekst van het Handvest en de toelichting zijn hier te raadplegen.

Toepassingsgebied en reikwijdte van het Handvest


Toepassingsgebied (artikel 51 Handvest)

Het misverstand bestaat dat het Handvest een ‘Bill of rights’ is die op alle situaties in Europa en de lidstaten van toepassing is. Dat is niet het geval. De opstellers van het Handvest hebben de werking van het Handvest, in ieder geval wat de lidstaten betreft, willen beperken tot situaties die verband houden met het EU-recht. Dat blijkt uit artikel 51 van het Handvest. De bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie. Het Handvest is ook van toepassing op de lidstaten, maar uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het Handvest bevestigt de rechtspraak van het Hof dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, zodat er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden. Wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden. Deze uitleg omvat ook de situaties waarin een lidstaat wil afwijken van het EU-recht, bijvoorbeeld in het kader van het vrije verkeer om redenen van openbare orde of het algemeen belang. Daarop wordt ook gewezen in de toelichting bij het Handvest. Ten slotte is er nog een categorie waarin een lidstaat bij het nationale optreden op een andere manier raakt aan EU-recht. In het arrest Akerberg heeft het EU-Hof bepaald dat het Handvest steeds van toepassing is wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het EU-recht valt.
Het Handvest heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheden en taken van de Unie worden uitgebreid of gewijzigd (zie ook artikel 6, lid 1 EU-Verdrag). Ook heeft het Handvest niet tot gevolg dat het toepassingsgebied van het recht van de Unie verder wordt uitgebreid. 

Tot slot moet hier worden gewezen op het arrest Melloni, waarin het EU-Hof heeft bepaald dat een lagere beschermingsgraad van EU-bepalingen in bepaalde gevallen voorrang kan hebben boven een hogere nationale beschermingsgraad.

Reikwijdte (artikel 52 Handvest)

Voor zover het Handvest rechten bevat die overeenkomen met rechten uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: EVRM) zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die door het EVRM daaraan worden toegekend. Het is echter wel mogelijk dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt dan het EVRM (artikel 52, lid 3 Handvest). In de toelichting bij deze bepaling van het Handvest staat een opsomming van artikelen uit het Handvest met dezelfde inhoud en reikwijdte als daarmee corresponderende artikelen uit het EVRM. Ook bevat de toelichting een opsomming van de Handvest-artikelen met dezelfde inhoud, maar met een ruimere reikwijdte. Voor zover het Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd (artikel 52, lid 4 Handvest).

Rechten en vrijheden die in het Handvest zijn erkend, kunnen onder omstandigheden worden beperkt. Beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en moeten de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen (artikel 52, lid 1 Handvest). Het evenredigheidsbeginsel moet hierbij in acht worden genomen. Dit betekent dat beperkingen alleen kunnen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Verenigd Koninkrijk en Polen

In Protocol nr. 30 bij de EU-verdragen is voorzien in een specifieke regeling voor deze twee lidstaten ten aanzien van het Handvest. Dit protocol wordt wel gepresenteerd als een ‘opt-out’ bij het Handvest. Echter, het gaat hier om een interpretatief protocol dat de bepalingen ervan uitlegt, niet wijzigt. Het verandert dus niets aan de juridische verplichtingen die voor deze landen voortvloeien uit het Handvest of de EU-verdragen. Belangrijkste bepaling in het protocol is dat het Handvest het EU-Hof geen bevoegdheid verleent om Britse of Poolse wetten in strijd met het Handvest te verklaren. Dat staat ook in artikel 52, lid 5 van het Handvest. Echter, indien een nationale norm is gebaseerd of verband houdt met een EU-bepaling, dan moet de nationale rechter die nationale norm toetsen aan die EU-bepaling in combinatie met het Handvest. De rechter kan dan tot de conclusie komen dat de nationale norm in strijd is met de EU-bepaling, uitgelegd in het licht van het Handvest, en de nationale norm buiten toepassing laten. Dit is ook de opvatting van de Nederlandse regering, zoals opgenomen in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel inzake de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon.
In het arrest N.S. heeft het EU-Hof bepaald dat artikel 1, lid 1, van Protocol nr. 30 een verduidelijking is van artikel 51 van het Handvest, betreffende het toepassingsgebied ervan, en er niet toe strekt de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk vrij te stellen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven en evenmin om een rechtbank van een van deze lidstaten te verhinderen toe te zien op de naleving van deze bepalingen. Deze kwestie ging echter niet over titel IV van het Handvest. Het EU-Hof zal dus later nog eens geroepen worden tot uitlegging van artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 30.

ICER-Handleiding nationale toetsing EU-Handvest Grondrechten

Om te waarborgen dat het Handvest van de Grondrechten door de Nederlandse overheid wordt nageleefd in beleid en wetgeving heeft de Interdepartementale Commissie Europees Recht een handleiding opgesteld.

Naast een beschrijving van situaties waarin nationale wetgeving en beleid wel (en niet) aan het EU-Grondrechtenhandvest moeten worden getoetst, bevat de handleiding een categorisering van Handvestrechten om zoveel mogelijk de aandacht te richten op die rechten die inhoudelijk verdergaan dan de Grondwet en het EVRM.

De handleiding is ook opgenomen in het Integraal Afwegingskader voor Beleid en Wetgeving.

Lees hier de handleiding.

Guidelines van de Raad

De Raad heeft een checklist opgesteld om de verenigbaarheid met de grondrechten te toetsen in de voorbereidende instanties van de Raad.

Guidelines on methodological steps to be taken to check fundamental rights compatibility at the Council preparatory bodies (ST 5377/15).

Jaarverslagen over de toepassing van het Handvest

De Europese Commissie publiceert jaarlijks een verslag over de toepassing van het Handvest door de instellingen van de EU en door de lidstaten. Aan de hand van concrete voorbeelden wordt verduidelijkt hoe het Handvest in de praktijk toepassing vindt en door het EU-Hof wordt uitgelegd.

Lees hier de jaarverslagen van de Commissie ( NL 2014)

Bureau voor de Grondrechten van de Europese Unie

De Europese Unie heeft het Bureau voor de grondrechten (Fundamental Rights Agency, FRA) opgericht om de EU-instellingen en -lidstaten te voorzien van onafhankelijke, op feiten gebaseerde assistentie en expertise op dit gebied. Het FRA is een onafhankelijk EU-orgaan, gefinancierd uit de begroting van de Unie.

Wat doet het FRA?

1) Grootschalige enquêtes over

  • ervaringen van migranten en etnische minderheden met discriminatie en slachtofferschap
  • gendergerelateerd geweld tegen vrouwen in alle EU-lidstaten.
  • discriminatie en haatmisdrijven tegen lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen en transseksuelen.
  • leefomstandigheden en discriminatie van Roma.
  • antisemitisme.

2) Vergelijkend juridisch of sociaal onderzoek

  • Slachtofferhulpdiensten in de EU: een overzicht en beoordeling van de rechten van slachtoffers in de praktijk.
  • Haatmisdrijven in de EU.
  • Rechtsmiddelen op het gebied van gegevensbescherming.
  • Toegang tot justitie.
  • Kinderen en justitie.
  • Grondrechten van irreguliere migranten in de EU.
  • Grondrechten van personen met een verstandelijke handicap en mensen met psychische gezondheidsproblemen.
  • Participatie van mensen met een handicap in de politiek.

3) Handboeken voor juridische beroepsbeoefenaars

Deze handboeken presenteren EU-wetgeving en -jurisprudentie op een toegankelijke manier. Het FRA behandelde de volgende onderwerpen:

  • asiel, grenzen en immigratie;
  • gegevensbescherming;
  • non-discriminatie.

Het FRA organiseert ook een jaarlijkse conferentie over grondrechten, bijvoorbeeld grondrechten en migratie naar de EU (2014), haatmisdrijven (2013), toegang tot justitie in tijden van bezuiniging (2012), grondrechten van illegale migranten (2011) en de rechten van het kind (2010).